改革开放以来,随着经济社会蓬勃发展,我国城镇化快速推进。面向新征程,党的二十大报告指出,要深入实施新型城镇化战略,优化重大生产力布局,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。二十大报告在明确以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局的同时,也突出强调了推进以县城为重要载体的城镇化建设。中共中央办公厅、国务院办公厅在今年上半年印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),根据新的发展形势,对我国城镇化战略作出调整,今后将更加重视县域城镇化。这对于因地制宜释放县域发展潜力,促进大中小城市功能互补、要素互促、协调发展具有重要意义。
加快县域城镇化进程的意义
近年来,我国城镇化建设取得了显著成就,特别是以大中城市为代表的地区,城镇化发展令世人瞩目。截至2021年底,我国常住人口城镇化率达到64.72%,已进入城镇化后期阶段。然而,县域作为更广大的基层单元,经济社会发展和城镇化呈现出参差不齐的景象。相比大中城市,大多数县域经济发展不充分,并导致城镇化进程迟缓和县城建设质量偏低。这种差异的持续扩大,将给全国范围内的资源高效配置、实现均衡发展和共同富裕都带来较为严重的影响。
加快推进县域城镇化进程,从效率角度看,有利于建立更加协调有序的中小城市发展体系。在发展之初,集中优势资源培育增长极,能够有效促进少数地区或者中心城市优先发展。事实上,沿海发达地区和中心城市,凭借着区位优势、政策优势等,已经在全国或区域经济社会版图中牢固树立起自身的核心地位。然而,在新的形势下,这些地区仍在不断扩大城市边界,强化甚至极化经济地位,这将对县域发展空间形成挤压。此外,我国县域国土广阔,生态环境良好,生活空间优越,随着现代科技和交通的发展,已有越来越多的县域具备了承接产业的条件,只是由于面临来自发达地区、中心城市和众多相邻县域的无序竞争,比较优势难以有效发挥。《意见》的出台,在一定程度上有利于改善县域的竞争状况,激发县域发展潜力,提升县域城镇化质量,促进大中小城市有序竞争和协调发展。
从公平角度看,推进县域城镇化有利于推动全体人民不断走向共同富裕。全体人民共同富裕是中国式现代化的本质要求,因而共同富裕也是全国层次上的概念。中西部地区差异、大中小城市差异、城乡差异特别是县域内的城乡差异,制约着全国奔向共同富裕。诚然,共同富裕不能统一标准,但是充裕的就业机会、高质量的公共产品、便利舒适的生活环境,都是实现共同富裕的应有之义。县城作为衔接大中城市产业活动、联通城乡要素流通的重要载体,也是城镇化的主阵地之一。但是,大多数县城在基础设施建设、公共产品提供、就业岗位创造、乡村振兴支撑等方面,与大中城市相比仍差距悬殊,已然成为全国共同富裕的短板。同时,受户籍等因素限制,大量外出务工人员呈现“半城镇化”状态,一些诉求得不到很好回应。加强县城建设,推动以县城为载体的城镇化特别是本地城镇化,将有利于解决上述问题,助力全国共同富裕目标的实现。
从均衡发展角度看,推进县域城镇化有利于夯实经济、社会、文化均衡发展的空间基础。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。经济是一个国家物质文明的基础,社会文化是国家精神文明的重要方面,二者应均衡发展。我国地域广阔、历史悠久,社会文化多样性特征十分显著。不过,经济发展的特征之一,是具有规模聚集效应,易于在部分区位优势明显的地区形成产业和人口聚集,这与社会文化多样性产生冲突。因此,在促进经济发展的同时,也必须充分重视社会文化均衡发展。县域是社会习俗、传统文化、文化遗址和地理标志的主要承载区域,产业严重萎缩、人口过度流失,将对区域社会文化传承发展造成重大且不可逆的冲击。加强县城城镇化建设,为县域发展提供必要的政策支持,在县域创造更多就业机会、营造良好的生活环境以促进本地城镇化和乡村振兴,有利于避免人口过度流失,对于保留原有社会文化肌理、维持社会文化多样性以及实现经济社会文化均衡发展,都具有重要意义。
当前我国各类型县域的发展情况
为了进一步观察我国县域经济的发展情况,我们依据一定的标准对具有可比数据的1845个县(市、旗)进行了分类,其中部分县域兼具多个特征。通过测算,从2013年到2020年,全部县域地区生产总值名义平均增速为6.5%。其中,108个边境县域名义平均增速为8.52%,在所有类别中最高;194个人口流失型县域平均增速最低,只有2.05%,其余增速从高到低依次是626个国家重点生态功能区县域、376个无显著特征县域、330个商贸流通节点型县域、100个先进制造业基地县域、182个文化旅游特色县域、148个大城市周边县域、598个农产品主产区县域。总体来看,呈现以下特征:
一是大城市周边县域大部分属于远郊县,区位优势并不明显。大城市周边近郊县绝大部分已经撤县设区,这些市辖区位于大城市第一圈层,更易接受大城市产业、要素和需求的辐射,城镇化基础和经济发展状况都比较好。远郊县或因与大城市没有行政隶属关系,或因充作大城市的生态功能区,以及受近郊地区的阻隔,难以有效接收大城市的辐射,在城镇化推进特别是经济发展方面,表现不尽如人意。
二是农产品主产区县域发展乏力,人口流失型县域经济形势严峻。农产品主产区县域多数位于平原地区,可用于发展的资源相对缺乏,而农业本身附加值偏低,“粮头食尾”“农头工尾”推进尚不理想,部分工业承接和外出务工人员回乡消费成为经济增长的主要动力。不过,农产品主产区县域同时也是人口密度极大的聚集区,农业剩余人口外出务工造成的人口流失也较为严重。2010—2020年10年间,这些县域人口减少了6.8%,高于4.56%的全国平均值。当前,这一趋势仍在继续,在一定程度上削弱了县域消费能力。此外,人口流失型县域区位欠佳,缺乏具有带动能力的产业,加之人口过度流失所带来的消费需求萎缩,经济增长更是缓慢。
三是边境县域商贸发展迅速,但商贸流通节点型县域优势尚未完全发挥。边境县域商贸流通发展较为充分,第三产业发展速度相对较快,并带动了第二产业的发展。同时,商贸流通节点型县域通常距离中心城市较远,具有独立发展成为商贸流通节点的潜力。不过,其优势并不十分突出,发展潜力仍有待激发。
四是先进制造业基地县域稳健发展,无显著特征县域具有承接先进制造业的基础。由于珠三角大部分县域已经调整为市辖区,先进制造业基地县域主要集中于长三角、闽三角和特大城市周边。这些县域发展较为充分,基础雄厚,当前处于升级发展阶段。无显著特征县域较少位于平原和生态功能区,交通相对便利,拥有某些特色资源,具有承接先进制造业的能力,适于因地制宜培育发展先进制造业。
五是国家重点生态功能区县域发展态势良好,文化旅游特色县域发展支撑不足。尽管国家重点生态功能区县域在发展方向上受到一定制约,但是由于良好的生态环境和国家政策支持,“绿水青山就是金山银山”发展理念得到良好贯彻,反而取得了较好的发展成绩。文化旅游特色县域虽然拥有5A级景区或国家级旅游度假区、世界文化遗产等,但是较为单一的旅游景点很难转化为支撑全县发展的强大支点,其发展态势反而不如国家重点生态功能区县域,文化旅游业的支撑作用需进一步增强。
推动我国县域发展的建议
县城是我国城镇体系的重要组成部分,是城乡融合发展的关键支撑,对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。《意见》确立了各类县城的发展基调,提出要加快发展大城市周边县城,积极培育专业功能县城,合理发展农产品主产区县城,有序发展重点生态功能区县城,引导人口流失县城转型发展。要尽快实现上述目标,需要在多方面加大对县域发展的支持。
首先,优先补齐县城城镇化短板弱项。县域城镇化的短板弱项突出表现为县城市政基础设施和公共服务质量不高。短板弱项的存在,将削弱县城对产业和人口的吸引力。补齐县城短板弱项需要各级政府在土地和资金等方面提供支持,并且在市政基础设施维护、公共服务提供等方面创新体制机制,进一步增强运行效率。县城城镇化示范区可以发挥表率作用,但需要避免资金过度支持,可在实现路径、体制机制创新、可持续发展等方面进行探索,积累可在其他县域有效借鉴的经验。
其次,发挥中心城区对县城的积极带动作用。长期以来,中心城区凭借更高的行政层级、更佳的地理区位和更大的城市规模,寻求持续做大做强,在制造业和商贸服务业发展方面与县城形成激烈竞争。其结果是,除了特大城市外,大部分城市对县城都形成较强的虹吸效应。为了推动县域经济发展和县城建设,中心城区需要进一步厘清自身职能,重点推动科技创新、商务会展、高端商业、区域总部经济和先进制造业发展,避免在一般制造业、商贸服务业、特色产业等领域与县域形成激烈竞争。此外,中心城区还应更加重视带动县域教育和医疗同步发展,构建便利的交通网络、发挥对外交通枢纽作用,帮助县域融入全国交通体系。
最后,加大县域产业发展政策支持力度。未来除了在土地、金融、项目审批等方面给予县域更大政策优惠外,还应特别根据县域类型,针对其主要特色产业,给予税收减免、财政专项补贴、金融信贷支持等,增强其产业竞争力,促进县域特色产业集群的形成,奠定县域城镇化的产业基础。
(中国社会科学院财经战略研究院县域经济课题组供稿,执笔人吕风勇)
具体到各省份来看,江苏、浙江、山东三省一般公共预算收入位列前三,并且均超过2000亿元。而从增长幅度来看,2011年-2020年,一般公共预算收入增长幅度最高的为西藏、河南、河北、安徽等省份,其涨幅均超过1.5倍。
与一般公共预算收入增长的同时,县域一般公共预算支出也在明显上涨。2011年,我国县域一般公共预算支出为3.09万亿元,2020年则增长至7.83万亿元,上涨超过1.53倍。
▲2020年我国不同地区县域一般公共预算收入与支出占比。图/新京报 俞丰俊制图
具体到各地区之间,除西部地区外,其他各区域均呈现出类似的明显上涨,其中,东部地区最为明显,涨幅达1.67倍。而从支出占比来看,2020年,东部和西部地区一般公共预算支出占比达到33.75%和39.41%。由此,不难看出,县域支出负担重,但财力有限,并且这种情形还有进一步增强的趋势,尤其是西部地区。
撰稿/新京报记者 郑伟彬